当前大气污染治理制度存在的问题

尽管我国大气污染治理制度已有很大进步， 但仍存在较多问题。

　　(一) 制度形式虽逐渐多元化，但法律法规等强约束力制度和技术政策等类型的制度数量仍较少。在国外先进国家，如美国关于空气质量标准的规定颁布了《空气质量法》，更多运用法律甚至宪法的形式来保证实行，[3] 而我国大气污染治理制度目前虽然已逐渐形成一个体系，但关于治理大气污染的政府条例仍占较大比例，如指导办法、方案、通知等，而类似于《大气污染防治法》等成文法或宪法的制度形式较少，其约束力和强制力相较大大减弱。技术政策在我国政府条例这一层级的制度中，诸如《机动车排放污染防治技术政策》《燃煤二氧化硫排放污染防治技术政策》等制度形式数量较少。

　　(二)大气污染治理机构地位不断提高，且呈现多部门合作的趋势，但仍局限于同级部门 间合作，与纵向部门间和政府组织外的合作仍较少。正如全球治理委员会在《我们的全球之家》中将治理定义为“各种公共的或私人的个人或 机构管理其共同事务的诸多方式的总和”，[4] 所以多元主体的参与是治理各种社会问题的趋势。 政府机构是大气污染治理的主体，且部门间的 合作有利于合理分配资源，为大气污染的治理提供财力、物力等方面的支持，更好地治理大气污染。但我国大气污染治理机构与监测监督等机构的合作较少，不利于大气污染的预防和减缓，同时与全国人民代表大会及常委会等上级权力机构和下级相关部门的合作与互动也较少，在纵向层级没有形成较完善的体系，地方机构很少参与到制度制定过程中。制定大气污染物合理的浓度和总量标准、持续监测大气中各污染物的数值、研究和使用大气污染物减排技术等工作的实施，需要政府机构加强与专业技术企业的合作。但目前，大气治理机构不管是与科学研究院、高等院校等专业机构的合作，还是与企业等主要大气污染源的合作，或者是与国际政府或非政府组织的合作，都是处于初步阶段，合作的力度和深度都有待加强。

　　(三)重点管制对象较少，执行力度仍需加强。美国对二氧化硫、总悬浮颗粒物、一氧化碳、 二氧化氮、臭氧、铅等六种污染物都进行严格控制，[5] 这六种污染物只要有一种不达标的地区就被称为未达标区，就强制该地区进行治理。而我国目前所管制的污染物主要是化学需氧量、 氨氮、二氧化硫、氮氧化物和颗粒悬浮物这几种， 其他污染物的管制标准很少或几乎没有，没有考虑大气污染物之间的相互影响，而且在已有的标准设定上，虽然我国的标准已经逐渐接近或达到先进国家的水平，如《环境空气质量标准》 已于2012 年将 PM2.5 纳入我国环境空气质量标准中，但执行力仍有待加强。

　　(四)区域间联防联控的措施目前主要在京津冀等部分地区实施，且在实施过程中，地方政府积极性未充分调动。美国、欧盟等是较早实施区域联防联控措施的国家和地区。在美国，除了联邦环境保护署、州和地方之外，还设有专门的州际输送委员会;[6] 且全国共设立了 247 个州内控制区和 263 个州际控制区，其中州内控制区由州管理，州际空气质量控制区 的污染问题由有关州政府联合组建的州际空气污染控制机关管理;[7] 同样，在欧盟实施区域保护管理协调机制和跨境污染防治合作机制， 如《2008/50/EC 指令》第 25 条第 1、2 款规定， 相关成员国应协力合作，适当时可制定联合行动。这些措施给了地方很大的自主权。但我国的区域联防联控措施主要集中在京津冀、珠三角、长三角等经济发达地区，而对西北等欠发 达地区和空气污染严重的工业城市目前还没实施此措施，重点治理的地区数量相对我国辽阔的疆域而言较少;且在实施联防联控措施的重点区域，主要是中央政府进行统一规划、统一监管、统一协调，而地方政府的自主权相对较少，其积极性未充分调动。