解读|《土壤污染防治法》与相关法律的衔接及法律适用

《土壤污染防治法》的高票通过，在社会上引起了高度关注，继昨天阳光所环境与资源业务部律师对《土壤污染防治法》第一时间进行解读之后(详见《五大亮点!<土壤污染防治法>最新解读》一文)，今天，阳光所专业律师再次撰文，分析《土壤污染防治法》与其他法律之间相互衔接及法律适用问题，以飨读者。

在《土壤污染防治法》出台之前，《环境保护法》、《土地管理法》、《水污染防治法》、《固废废物污染环境防治法》等法律法规对土壤污染防治有一些较为分散的规定，未形成独立、完整的体系，也未涉及土壤污染防治的监管、修复以及相应的法律责任。

《土壤污染防治法》的面世，填补了土壤污染防治法律的空白。生态环境部近日实施的《土壤环境质量农用地土壤污染风险管控标准(试行)》《土壤环境质量建设用地土壤污染风险管控标准(试行)》，也加强了国家土壤污染防治标准体系建设，保障了《土壤污染防治法》有效实施。

由于污染物在环境要素中会不断地转化、迁移、循环运作，因此，土壤污染防治需要对废水、废渣等诸多进入土壤的污染源进行控制。在新法发布之前，《水污染防治法》规定了污染物进入水体的污染防治、《固体废物污染环境防治法》详细规定了固体废物产生、排放、贮存、运输、利用到处置的污染防治。《土壤污染防治法》则针对水污染物、固体废物进入土壤后造成污染的情形进行了补充和衔接性的规定，完善了污染物的全过程监管。笔者将依据《土壤污染防治法》中的七项制度，对《土壤污染防治法》与其他法律之间相互衔接与法律适用问题进行解读。

1. 有毒有害物质渗漏、流失、扬散造成土壤污染的责任(《土壤污染防治法》第十九条)

生产、使用、贮存、运输、回收、处置、排放有毒有害物质的单位和个人，依法应履行以下两项义务，避免土壤受到污染：

土壤污染重点监管单位应当按年度报告有毒有害物质排放情况。

有毒有害物质的产生单位和个人应当采取措施防止有毒有害物质渗漏、流失、扬散。

“土壤污染重点监管单位”如果未履行排放情况报告义务，依据《土壤污染防治法》第八十六条规定，地方生态环境主管部门或者其他负有土壤污染防治监督管理职责的部门可以责令改正，处以二万元以上二十万元以下的罚款;拒不改正的，责令停产整治。

违反第二项义务，有毒有害物质渗漏、流失、扬散造成的土壤污染，《土壤污染防治法》未规定违反的不利后果，需依据《固体废物污染防治法》第六十八条规定处罚，由县级以上环保部门责令停止违法行为，限期改正，处以一万元至十万元的罚款。

2. 修复单位在土壤风险管控与修复过程中产生二次污染的责任(《土壤污染防治法》第四十条)

《土壤污染防治法》第四十条规定，修复单位进行土壤风险管控与修复过程中产生的废水、废气和固体废物(包括危险废物)，应当依照法律法规和相关标准的要求进行处置。

也就是说，在土壤修复过程中产生的废水、废气和固体废物(包括危险废物)应分别适用《水污染防治法》《大气污染防治法》及《固体废物污染防治法》的相关规定，即超标处罚在十万以上一百万元以下等规定;而《土壤污染防治法》第九十一条规定了造成二次污染的法律责任，即责令改正，处十万元以上五十万元以下的罚款;情节严重的，处五十万元以上一百万元以下的罚款;有违法所得的，没收违法所得;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五千元以上二万元以下的罚款。

那么问题来了，如果产生的废水、废气和固体废物(包括危险废物)造成了周边环境的二次污染，应当依据哪个法律规定进行处罚呢?

首先，《土壤污染防治法》第九十一条规制的是造成土壤、周边环境新的污染的处罚，我们理解，如果造成土壤污染，应当依据该条处罚。

其次，如果造成周边环境污染时，可能发生法条竞合，周边环境是一个广义的概念，包括水、土、气等环境要素，在造成水、气污染时，涉及同一行为违反多项法律的规定，即《土壤污染防治法》第九十一条，和《水污染防治法》《大气污染防治法》及《固体废物污染防治法》的相关条款，如何适用?

根据《立法法》“新法优先旧法”适用原则、行政处罚“一事不再罚” 及原国家环保总局《关于同一环境违法行为同时违反不同环保法规实施行政处罚的复函》中规定的“择一重处罚”原则，在造成周边除土壤污染外的其他污染时，依据处罚较重的规定进行处罚较为合理。

最后，从《土壤污染防治法》关于“土壤风险管控与修复活动中造成二次污染”这一规定的立法本意来看，主要是为了对土壤修复进行更为严格的监管，在追求生态环境保护“效率”价值的当下，并罚可能更有利于目标的实现，产生足够的威慑力和惩戒效果，关于这个问题将在新法施行后持续跟踪和探论。

3. 尾矿库发生事故造成土壤污染的责任(《土壤污染防治法》第二十三条)

尾矿库运营、管理单位应当履行以下两项义务：

采取有效措施，防止土壤污染。

危库、险库、病库以及其他需要重点监管的尾矿库的运营、管理单位应当进行土壤污染状况监测和定期评估。

《土壤污染防治法》第八十六条规定，尾矿库运营、管理单位未履行上述义务，应当由地方生态环境主管部门或者其他负有土壤污染防治监督管理职责的部门责令改正，处以二万元以上二十万元以下的罚款;拒不改正的，责令停产整治。尾矿库运营、管理单位未采取有效措施，防止土壤污染，造成严重后果时，处二十万元以上二百万元以下的罚款。

我们理解，该条规定的严重后果包含尾矿库发生事故的情况，那么就可能发生水体污染和土壤污染两种情形，应当如何适用法律呢?

第一，当尾矿库发生事故后，如果尾矿渣或其他污染物进入水体，造成水污染事故时，应适用《水污染防治法》第九十四条的规定，企业除承担赔偿责任外，责令限期采取治理措施，消除污染，对造成一般或者较大水污染事故的，按照水污染事故造成的直接损失的百分之二十计算罚款;对造成重大或者特大水污染事故的，按照水污染事故造成的直接损失的百分之三十计算罚款，还可以报经有批准权的人民政府批准，责令关闭;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以处上一年度从本单位取得的收入百分之五十以下的罚款。

若污染物进入相关水体，同时流域内发生土壤污染，是否应当依据《土壤污染防治法》再次进行处罚呢?如果进行处罚，是否违反了“一事不再罚”的原则?在这种情况下，如果在损失计算中已经考虑了土壤污染，需根据具体数额来确认择一重适用。

第二，尾矿库发生事故造成土壤污染，同时违反了《固体废物污染防治法》第八十二条发生固体废物污染环境事故的处罚规定(最高不得超过一百万罚款)及《土壤污染防治法》第八十六条的规定，在这种法条竞合的情况下，应当适用《土壤污染防治法》第八十六条的规定，处以二十万至二百万的罚款。

4. 污水处理厂、垃圾处理厂无土壤污染防治措施的责任(《土壤污染防治法》第二十五条)

污水处理厂和垃圾处理厂应当依法采取措施防止土壤污染。如果违反这一义务则会造成不利的法律后果，在处罚时同样存在法条竞合的情况。

《建设项目环境保护管理条例》第二十二条规定，建设项目在项目建设过程中未同时组织实施环境保护对策措施的，由建设项目所在地县级以上环保部门责令限期改正，处二十万元以上一百万元以下的罚款;逾期不改正的，责令停止建设。

《土壤污染防治法》第八十六条规定，污水处理厂、垃圾处理厂无土壤污染防治措施由地方生态环境主管部门或者其他负有土壤污染防治监督管理职责的部门责令改正，处以二十万元以上二百万元以下的罚款;拒不改正的，责令停产整治。

两个规定中监管部门、罚款数额均不一致，《土壤污染防治法》是法律，其效力明显高于《建设项目环境保护管理条例》这一行政法规，且规定更为严格，因此，应当适用《土壤污染防治法》第八十六条进行监管。

5. 向农用地排放含量超标的污水、污泥，以及清淤底泥、尾矿、矿渣的责任(《土壤污染防治法》第二十八条)

农田作物超标涉及大气污染、气候、土壤本身酸化等等因素，并非皆因土壤污染所致。因此，本条款对于导致农用地超标的水污染行为、固体废物污染行为进行了禁止性规定。

首先，该条规定了禁止性义务。任何单位和个人禁止向农用地排放以下三类物质：

重金属或者其他有毒有害物质含量超标的污水;

重金属或者其他有毒有害物质含量超标的污泥;

可能造成土壤污染的清淤底泥、尾矿、矿渣等(不要求超标)。

违法排放上述物质，不仅要承担行政责任，达到入罪标准后，还可能承担污染环境罪刑事责任。

其次，在《土壤污染防治法》出台之前，针对排放上述三类物质的违法行为，已有法律对其进行了明确规定，新法出台后，具体应当如何适用呢?

《水污染防治法》第八十三条规定了水污染物超标排放的法律责任，《固体废物污染防治法》第六十八条规定了固体废物造成环境污染的法律责任、《城镇排水与污水处理条例》第五十三条针对擅自倾倒、堆放、丢弃、遗撒污泥的行为的法律责任进行规定。

那么，相对于《水污染防治法》、《固体废物污染防治法》而言，《土壤污染防治法》是新法，相对于《城镇排水与污水处理条例》这一行政法规而言，《土壤污染防治法》法律层级较高，因此，向农用地排放重金属或者其他有毒有害物质含量超标的污水、污泥，以及可能造成土壤污染的清淤底泥、尾矿、矿渣的行为，应优先适用《土壤污染防治法》第八十七条，由地方生态环境主管部门责令改正，处十万元以上五十万元以下的罚款;情节严重的，处五十万元以上二百万元以下的罚款，并可以将案件移送公安机关，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五日以上十五日以下的拘留;有违法所得的，没收违法所得。